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《关于转发国土资源部国家发展改革委财政部住房城乡建设部农业部人民银行林业局 银监会关于扩大国有土地有偿使用范围的 意见通知》政策解读

近期,省国土资源厅等8部门转发了国土资源部等8部门《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(以下简称《意见》),并提出贯彻意见。这是国土资源部和相关部门按照党中央、国务院推进生态文明建设总体部署,践行五大发展理念,改革完善国有土地使用制度,发挥市场配置土地资源决定性作用的重大举措,也是我省深入实施五大发展行动计划促进经济平稳健康发展和生态文明建设的迫切之举。《意见》的实施,将促进国有土地节约集约利用、更好支撑和保障经济社会持续健康发展。

一、出台背景和过程

党中央、国务院高度重视国有土地使用管理问题。党的十八大将“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”作为加强生态文明制度建设的重要内容。十八届三中全会将实行资源有偿使用制度纳入了生态文明制度体系。2015年,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,对扩大国有土地有偿使用范围提出了明确要求。2016年,国土资源部等部门通过实地调研、开展专题研究、梳理国有建设用地使用制度改革成果、分析当前国有土地使用中存在的主要问题、归纳已有研究成果、广泛征求意见等措施,研究形成《意见》送审稿,报经国务院审定同意后联合印发。《意见》印发后,根据省政府领导批示及省深化改革领导小组要求,我厅认真研究贯彻落实措施,会同省发改委、财政厅、住建厅、农委、人民银行合肥分行、林业厅、银监会安徽监管局起草了贯彻意见,并经多次修改完善后,联合印发。

二、重要意义

(一)扩大国有土地有偿使用范围是完善国有土地所有权实现方式的内在要求。国有土地属于全民所有,既是重要的自然资源,也是重要的国家资产。上个世纪80年代末开始的土地使用制度改革,经过30年的发展,我国土地资源配置从“无偿、无限期、无流动”的行政配置为主的方式,发展到以“有偿、有限期、有流动”的市场配置为主、行政配置为辅的方式。虽然这次改革取得了丰硕的成果,但其范围仅限于国有建设用地,且不是全部,占国有土地大头的国有农用地仍处于“无偿、无限期、无流动”的状态,国有土地的所有者权权益没有得到完全落实。按照中央部署,此次改革,不仅把国有土地有偿使用范围向建设用地做了延伸,而且向国有农用地做了延伸,对深化国有土地使用制度改革具有里程碑意义。

(二)扩大国有土地有偿使用范围是促进生态文明建设的题中之义。十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局,明确将“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”作为加强生态文明制度建设的重要内容。三中全会首次确立了生态文明制度体系,阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。中共中央国务院《关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》(中发〔2015〕25号),进一步明确将完善土地有偿使用制度,扩大国有土地有偿使用范围纳入生态文明制度体系。

(三)扩大国有土地有偿使用范围是促进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作的重大举措。五中全会提出“实现‘十三五’时期发展目标,破解发展难题,厚植发展优势,必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”,并将优化土地资源配置作为培育发展新动力的重要内容。为落实这一要求,为支持投融资体制改革、国有企事业单位改革、农垦改革,促进大众创业万众创新,《意见》在扩大国有土地有偿使用范围、完善土地有偿使用制度的同时,也提出了相应的支持政策。落实这些政策,是国土资源系统更好、更全面落实党中央、国务院重大决策部署的重要任务。

三、主要内容

(一)关于完善公共服务项目用地政策。根据党的十八届五中全会“创新基础设施投融资体制,推广政府和社会资本合作模式”部署,按照《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)相关规定,为扩大国有土地有偿使用范围,也未促进政府与社会资本合作投资公共服务项目,《意见》提出:对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目,除可按划拨方式供应土地外,鼓励以出让、租赁方式供应土地,支持以作价出资或者入股的方式提供土地。三种方式不互相排斥,供需双方可根据合作意愿予以双向选择,依法供应。主要有三点考虑:一是促进社会投资。按目前规定,这些领域的项目用地基本以划拨方式为主,因划拨土地使用权利受限,社会资本进入这些领域进行企业化经营,对获得更大的土地使用权利有客观需求。鼓励以出让、租赁方式及允许以作价出资或者入股方式配置土地,一方面缩小了划拨用地的范围,另一方面也使企业获得转让、出租、抵押的权利,有利于企业市场化运营。二是增强政府土地资产撬动投资功能。通过优化土地要素配置,以“政府出地、社会资本出资”的方式推进政府与社会合作模式发展,创新公共服务供给机制,着力培育发展新动力。三是降低企业投资公共服务项目用地成本。政府以划拨方式向企业提供土地,并非完全无偿供应,企业依法需向政府缴纳土地补偿、安置等相关费用,因不同用地征收、拆迁安置成本不一,有的划拨用地费用可能高于其他用途土地的出让价款。为鼓励社会资本积极参与公共服务项目投资,更多选择有偿方式使用土地,《意见》提出,对实行有偿供应的,市、县政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等,制定公共服务项目基准地价,依法评估并合理确定出让底价。因基准地价中的土地取得成本属区域平均成本,与区域平均划拨用地成本相当。这一制度安排可使企业在基本保持原有用地成本的前提下,通过有偿使用,转换权利类型,获得更多开发、利用、经营土地的权利。同时,支持政府以作价出资或者入股的方式向企业提供土地,由此,对政府与社会资本合作投资的项目,社会资本将不用承担用地成本。按此思路设计的公共服务项目用地有偿使用制度,企业取得土地的成本在与划拨成本相当的前提下,获得出让土地的权利。政府则获得在一定年期后将土地使用权收回的权利,土地供需双方都将通过改革获得红利。

(二)关于完善国有企事业单位改制建设用地资产处置政策。为推进现有划拨用地有偿使用,支持国企深化改革、事业单位分类改革,《意见》提出两条政策措施:一是对事业单位等改制为企业的,可参照执行国有企业改制土地资产处置政策,即改制单位使用的原划拨建设用地,改制后符合划拨用地法定范围的可继续以划拨方式使用,不符合的应按有偿使用方式进行处置,其中,对改制单位经省级以上人民政府批准实行授权经营的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司等企业,原生产经营性划拨用地,经批准可采用国家作价出资(入股)方式进行处置。二是政府机构、事业单位和国有独资企业之间划转国有建设用地使用权的,划转后符合《划拨用地目录》的,可直接办理土地转移登记手续;需有偿使用的,先办用地手续再办土地转移登记和变更登记手续。

(三)关于国有农用地使用制度改革。因历史和现实原因,国有农用地的使用情况非常复杂。一是国有农用地产权不清,政府与使用者、使用者与经营者缺乏明确的产权关系界定,且基本属于无偿使用,无法适应农垦改革要求。二是使用管理政策不明,在明确国有农用地产权关系的前提下,需对不同的产权类型的使用管理政策进行明确。三是国有农用地生态功能突出,有偿使用应以保护优先为原则。依据党中央、国务院推进生态文明建设和农垦改革发展的部署要求,针对国有农用地使用管理面临的问题,《意见》提出五条政策措施。一是明确以承包经营以外的合法方式使用的相关国有农用地,可根据权利取得方式的不同,参照《不动产登记暂行条例实施细则》有关规定,分别办理国有农用地划拨、出让、租赁、作价出资或者入股、授权经营使用权登记手续。二是国有农用地有偿使用的范围,严格限定在农垦改革的范围内。三是明确农垦企业改革改制中涉及的国有农用地,国家以不同方式进行土地资产处置后的使用管理政策。四是明确国有农场、牧场改革国有农用地资产处置权限和程序。五是明确完善国有农用地土地等级价体系工作要求。需着重说明两个问题:一是关于国有农用地有偿使用的范围,鉴于国有农用地的法律制度尚不健全,为稳妥推进这项改革,《意见》将国有农用地有偿使用的范围,限定在农垦改革涉及的现有农用地范围内。二是关于最高使用年限不得超过50年的规定,主要依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条,即确定国有荒山、荒地、荒滩给单位和个人从事种植业、林业、畜牧业等生产的,最高年限不得超过50年。

(四)关于严格国有土地开发利用和供应管理。为保护生态环境,严格规范国有土地有偿使用管理,《意见》提出四条政策措施。一是对国家相关法律法规和规划明确禁止开发的区域,严禁以任何名义和方式供应国有土地,用于与保护无关的建设项目。二是明确作价出资或者入股土地使用权实行与出让土地使用权同权同价管理制度。三是完善国有建设用地供应方式。支持对工业用地采取先租后让、租让结合弹性年期出让等方式供应土地。支持以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地。四是对规范国有土地使用权抵押管理提出明确要求。

(五)关于协调扩大有偿使用范围与降低用地成本关系。按照《划拨用地目录》,大部分公共服务项目可以使用划拨用地,为适应公共服务供给机制的改革创新要求,《意见》从支持投资建设公共服务项目角度,对推动该类项目用地有偿使用和降低用地成本予以了充分协调。一是拓展用地方式选择渠道,增加政府与社会资本合作投资公共服务项目的机会,对可以使用划拨土地的公共服务项目,允许按照企业意愿或政府与社会资本合作意愿,分别选择划拨、出让、租赁或者作价出资(入股)方式供应土地。二是规范公共服务项目有偿使用价格管理。根据法律规定,政府向使用者划拨土地可采取要求缴纳补偿、安置等费用或者无偿两种方式提供,对缴纳费用的划拨用地而言,因项目对应宗地的补偿、安置成本的差异,不同项目使用划拨用地成本会存在较大差异。为鼓励公共服务项目有偿使用土地,《意见》提出,市、县政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等,制定公共服务项目基准地价,依法评估并合理确定出让底价。因基准地价是一个区域的均衡价格,不与单宗地取得、开发等成本挂钩,从而为企业选择土地使用方式提供了标准,对划拨成本高于或等于这一标准的,企业可以选择有偿方式使用土地,低于这一标准的,可以选择划拨方式使用土地。三是允许协议方式出让公共服务项目用地,明确只有一个用地意向者的,可以协议方式供应。


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